从新中国成立至21世纪初的60年间，我国只在城镇单位和职工范围内施行了退休养老保险制度，面对农民和城镇非就业居民实行以社会救助为主的保障方式：农村实行五保供养制度——对没有赡养人或抚养人、没有劳动能力、没有生活来源的老人、残疾人和未成年人（“三无”人员），由农村集体组织负责在吃、穿、住、医、葬以及未成年人义务教育等方面给予生活照料和物质帮助；对城镇“三无”人员，由地方政府提供一定社会救助。20世纪末，在城市建立了居民最低生活保障制度（低保制度），2006年又在全国农村实行了低保制度。这些制度在一定程度上保障了城乡贫困老年人的基本生活，但资金来源有限，覆盖面窄，无法解决大多数城乡老年群体的稳定保障问题。

20世纪90年代，一些地方开始探索以农民个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的农村社会养老保险方式（后来称为老农保）。2009年，国家总结老农保实施的经验教训，开展了个人缴费、多方筹资、政府补助的新型农村社会养老保险制度（新农保）的试点，又于2011年在城镇非就业居民中进行同样模式的城镇居民社会养老保险制度（城居保）试点，这两项制度都于2012年在全国各地城乡推开。2014年，新农保、城居保合并实施，并定名为城乡居民基本养老保险制度（城乡居保）。

城乡居保在个人缴费、建立个人账户等政策设计上与职工养老保险有相似之处，但由于城乡居民没有就业单位，收入也不稳定，因此在制度覆盖范围、筹资方式、待遇领取条件及技发办法等方面，二者有明显区别。

参保范围
年满16周岁（不含在校学生），不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居保。

政策要点：

一是所有未被职工基本养老保险制度覆盖的人员都属于城乡居保覆盖范围，但不包括劳动年龄以下的少年儿童和在校学生；

二是实行自愿参保的原则，而不同于职工养老保险的强制原则，这是根据我国农村实际确定的方针；

三是明确在户籍地参保。

城乡居保在2012年全面普及时，参保人数达到4.8亿人，之后始终保持在5亿人以上。一项自愿参保的制度能有如此广泛的覆盖面，是很大的成就。

当前需要重视的问题：

一是中老年人参保热情较高，而有些青年农民认为养老是将来的事，参保缴费积极性不足。2017年，城乡居保缴费人员3.5亿人，而领取养老金人员1.56亿人，抚养比高达2.2:1.这需要进一步完善激励政策，同时加强政策宣传和组织实施工作，引导青年人认识到及早参保既是承担家庭和社会责任，又是为自己未来老年保障累积更多权益。

二是大批青壮年农民进城务工，许多长期在城市生活和就业，但也有返乡就业创业的可能，他们面临着是参加职工养老保险还是城乡居保的制度选择问题。国家正在全面实施全民参保计划，解决这个游离在两大制度之间“边缘群体”的参保问题是一个重点：对在城市长期稳定就业的农村户籍人员、特别是新生代农民工，应依法纳入职工养老保险制度；对往返城乡、就业不稳定的农民工，应引导其至少参加一项养老保险，逐步积累自己的权益。至于跨地区城乡流动就业的农民，则要在更高层级，直至在全国范围，通过人员信息联网比对，将其纳入相应地区的职工或居民养老保险制度。